每个人都缺席的参议院故事

2018-10-29 09:01:02

作者:沙揉

2016年11月4日,巴黎气候协议生效四天后,唐纳德特朗普当选美国总统如果特朗普总统履行其竞选承诺“取消”美国参与巴黎协议,这一行动将威胁到永久和果断地改变美国立法和行政部门之间的权力平衡,有利于后者为了理解为什么会这样,我们需要从1978年开始,当时美国国会首次通过立法宣布气候变化是国家问题安全并制定了“国家气候计划,将帮助国家和世界了解和应对自然和人为引起的气候过程及其影响”1987年,在“对外关系授权法”中,国会详细阐述了这一承诺,并指出“这个问题的全球性质将需要积极努力,以实现旨在尽量减少和回应的国际合作对气候变化的不利“;美国的政策应该“努力达成多边协议”来解决这个问题;并且“国务卿负责协调需要通过多边外交渠道采取行动的美国政策的那些方面,包括联合国环境规划署和其他国际组织”这种“多边外交”于1990年正式开始并交付其1992年,在前总统乔治·H·W·布什为美国签署的“联合国气候变化框架公约”的协议下首次取得成果,当时美国“完全打算成为全球保护全球的卓越领导者”

环境“当年10月,参议院提出建议并同意批准”联合国气候变化框架公约“,该条约仍然是”土地的最高法律“,在宪法要求超过三分之二的参议员出席并参加表决

根据“宪法”第六条至今为止,向前迈进到2015年,多边气候外交提供了另一个主力在UNFCCC授权下通过巴黎协议的国际合作壮举美国在2016年未经参议院明确批准加入巴黎协议,但经国会默许,通过其先前的立法法案和参议院批准“联合国气候变化框架公约”巴黎协议规定,任何国家都可以退出,但规定退出工具在条约生效三年后才能交付,并且在此之后一年内不会生效即使特朗普因此,他最早能够退出巴黎协议,因此,他最早可能会在2020年这样做

显然不满意这种延迟,特朗普政府在过渡期间的法律顾问提出了更为激进的可能性退出UNFCCC本身,可在一年内完成; “华尔街日报”的编辑委员会明确要求采取这样的措施巴黎协议确实规定退出“联合国气候变化框架公约”将被“视为”退出巴黎协议;虽然它没有明确说明如果这条规定与时限规定发生冲突会发生什么,但至少可以说前者会胜过后者

然而,美国背景下的关键点是:美国宪法在条约成为土地法律之前,要求参议院三分之二的投票通过其提供建议和同意,对于美国应该遵循的退出条约的程序保持沉默,如此规定逻辑推理会暗示目的要求获得参议院批准的绝大多数 - 它对立法和行政部门之间共享的国际交易产生稳定和可靠的承诺 - 在没有相应的参议院能力阻止行政部门单方面放弃条约的情况下变得无效换句话说,国会批准,最明显的是通过参议院三分之二的投票,也应该被要求美国退出条约然而,其他评论员认为,取消美国条约的权力仅限于总统

有点令人难以置信的是,美国最高法院从未解决过这个问题 (“宪法”没有考虑或解决政党问题,但随后的出现意味着在条约批准之前,超级多数有效地要求参议院支持两党的支持

然而,这种国会内部的政治观点远不如宪法那么重要

立法和行政部门之间的外交事务权力划分这就是为什么这比参议员米奇麦康奈尔能够阻挠议事程序要大得多的原因

最高法院最后一次接近解决问题是在1979年,前总统吉米卡特之后宣布他打算终止1955年美国与中华民国(俗称台湾)之间的共同防御条约,以正式承认中华人民共和国政府卡特宣布的日子,共和党参议员巴里戈德华特领导了国会议员小组(随后将扩大到包括当时的代表组织es Dan Quayle和Newt Gingrich)在DC区法院提起诉讼,要求宣布总统的行为是违宪的,以及禁止他们诉讼的禁令最高法院最终在不决定案件的情况下驳回案件,但对于不同和相互冲突理由:少数法官认为这个问题纯粹是政治问题,应由立法和行政部门自行解决,鲍威尔法官不同意,因为他认为政治解决的进程尚未陷入僵局而解散案件(参议院曾考虑但未投票通过一项专门解决台湾条约终止问题的决议,但认为,如果立法和行政机构“达成不可调和的立场”,法院将需要解决这一问题

我们愿意根据情况来决定案件,但最终还是被推翻了,卡特在当天的问题上取得了成功,但没有对宪法问题进行任何明确的解决方案因此,国会研究处2017年的报告指出,“因为UNFCCC在1992年收到了参议院的建议和同意,行政部门的努力终止该条约单方面可以援引关于国会在条约终止中的作用的历史性和基本上没有得到解决的辩论“CRS报告没有就该问题达成一致意见,但美国国际气候变化义务的立法历史使得它的责任非常清楚

这些国际义务最初主要是与立法部门有关,而且仅次于行政部门

这意味着特朗普在没有得到参议院(如果不是两个国会议院)的授权的情况下退出联合国气候变化框架公约就显然违宪了

毕竟,1987年,国会是最初指导的执行气候变化多边条约的行政机构建立在其1978年“帮助国家和世界了解和应对自然和人为气候过程的决心”的基础上,这一声明清楚而正确地看到了应对气候变化的区别国内外的变化,以及1987年国会承担的立法责任,甚至指导行政部门应该把谈判工作的重点放在哪里,这是美国法典中最引人注目的段落之一:为了表彰美国和苏联在国际舞台上各自的领导作用,以及它们作为世界两大气候污染物主要生产国的共同作用,国会敦促总统将气候保护问题作为高度优先事项

关于美苏关系的议程虽然这一特定条款现已被废除,但国会一般和塞纳有关特别是在国际气候谈判中,最重要的是通过1997年的Byrd-Hagel决议1997年,在参议院外交关系委员会面前的证词中,国务卿沃伦克里斯托弗赞同了发达国家党派的一部分

包括美国在内的联合国气候变化框架公约应该追求“具有法律约束力的排放限制目标和时间表”作为回应,参议院以95-0的投票结果通过了伯德 - 哈格尔决议,并指出美国 不应该是任何关于UNFCCC的议定书或其他协议的签署者,这将要求发达国家限制或减少温室气体排放的新承诺,这些承诺并未强制要求发展中国家作出新的承诺Byrd-Hagel决议阻止美国加入1997年“京都议定书”仅对发达国家实施具有约束力的目标,从而使“议定书”的生效依赖于俄罗斯的批准,该议定书最终在2004年获得批准,以换取欧盟撤回其对俄罗斯加入世界贸易组织的反对意见 - 总统和国务院在谈判2015年巴黎协议时严格遵守哈格尔的谈判参数,然而,不可磨灭地塑造了该协议的最终形式类似的决议,明确要求将巴黎协议提交参议院提出建议和同意作为条约,由Senato介绍兰德保罗于2015年10月但在委员会中去世与许多共和党评论员所声称的相反,因此,参议院确实有机会对巴黎协议进行投票 - 它拒绝接受它

此外,重要的是要认识到金水v卡特案不仅没有解决条约撤回的宪法问题,而且即使它已经存在,它几乎肯定只会涉及美国承认外国政府的条约,这种权力完全属于并最终与行政部门(劳伦斯·H·特里贝教授于1979年在新共和国提出这一点)卡特总统在相互防御条约方面事实上的成功因此,在一个背景下对宪法问题的了解甚少

例如,直接关系到美国农民的经济利益的条约,以及居住在沿海和河流附近的居民的经济利益特朗普政府可能会寻求行使宪法上未经证实的权力,单方面放弃已被三分之二美国参议院批准的条约,因此对于任何关心有限政府和权力分立传统的人来说,这应该是一个非常令人担忧的前景

美国如果行政部门能够成功地在一个明显是国会 - 执行联合责任问题上迈出这一步,那么它将开创一个先例,几乎不可能阻止对其他国家的类似行动直接影响美国经济的条约,如WTO和北美自由贸易协定只会进一步削弱参议院限制行政部门与北约等共同防御条约相关的能力如果美国政府的立法和司法部门允许这样的步骤发生因此,它将无可挽回地损害美国在世界舞台上的可信度

没有立法和行政合作的组合mmitment将足以向美国的朋友和盟友保证国家对其讨价还价的承诺特朗普决定将美国从UNFCCC撤出,不加制止,这对该国来说确实是一个令人遗憾的日子 - 更不用说气候了